<h1>Gianfranco Castagnola</h1>

“El Estado es el mayor informal del Perú”

Entrevista y foto por Gianmarco Farfán Cerdán

Gianfranco Castagnola Zúñiga es presidente ejecutivo de Apoyo Consultoría, donde es responsable de la marcha de las cuatro unidades de negocios de la empresa (Consejería Financiera, Estudios Económicos, Competencia y Regulación, Consultoría de Gestión). Tiene una Maestría en Políticas Públicas por la Universidad de Harvard. Además, ha sido director del Banco Central de Reserva del Perú y del Fondo Consolidado de Reservas. Asimismo, fue presidente de la Cámara de Comercio Italiana y es director de Cementos Pacasmayo, Scotiabank, Austral Group, Saga Falabella, Camposol, Maple Energy, Lima Airport Partners, Redesur, IKSA y otras instituciones privadas del país. También trabajó en el Instituto de Libertad y Democracia, que lidera Hernando de Soto. Actualmente, tiene una interesante columna sabatina en Perú.21, donde analiza asuntos políticos y económicos de coyuntura. En nuestro país, donde los gobiernos regionales ejecutan permanente e ineficientemente los recursos que se les asignan, donde la reforma del Estado sigue siendo una promesa incumplida, donde el 46 % de los servidores del gobierno central y los gobiernos regionales están en el régimen CAS, donde se invertirán 1000 millones de dólares en proyectos entre los años 2012 y 2016, donde el Estado no facilita y hasta obstaculiza la inversión privada, siempre habrá mucho que analizar, criticar o sugerir de manera constructiva. Como Castagnola lo hace, en la siguiente entrevista.

Muchísimas gracias por la oportunidad.

Encantado.

Usted el año 2006 decía que la reforma del Estado había que enfocarla en tres o cuatro grandes tareas porque teníamos un Estado que no funcionaba. Desde esa fecha, desde ese Gobierno, hasta el actual, ¿sigue en la misma opinión?

Primero, creo que la frase “reforma del Estado” ya está demasiado gastada y todos los gobiernos prometen una reforma del Estado y ninguno la ejecuta cabalmente. Desde entonces hasta ahora ha habido muy pocos avances. Para hablar de reforma del Estado yo separaría tres o cuatro ámbitos. Separaría lo que es el sector salud, por un lado; el sector educación, por otro. Lo que es seguridad interna-externa, Policía-Defensa, por otro; y el resto, la administración pública. El Poder Judicial va por otra vía. Entonces, salud es toda una reforma en sí misma. Educación es una reforma en sí misma. Seguridad interna -la externa siempre es menos prioritaria- es toda una reforma. Y el resto, la administración pública, es otra reforma. Independientemente que hay fuerzas que atraviesan de uno a otro sector. Desde el 2006 hasta ahora ha habido muy pocos avances en el tema educación. La ley de carrera magisterial, como concepto, es un avance. El tema de pagar mejores sueldos cuando pasan la evaluación, es un avance. En el resto de la administración pública el concepto es servir diferentes públicos. Es un pequeño avance, pero, en general, no se ha hecho mucho. El problema del Estado Peruano es que tiene un proceso de descentralización pésimamente diseñado. Hablemos claro. La ley de regionalización que se dio en el gobierno del presidente Toledo es muy mala y ha sido implementada de peor forma, lo cual hace que haya una permanente tensión entre gobierno central, gobiernos regionales, respecto a competencias, políticas nacionales, capacidades.

Inclusive les ha dado demasiado poder político.

Me parece bien válido tu punto. Partiendo del nombre: presidente. Hace que se sientan al mismo nivel del presidente de la República en un Estado unitario. En segundo lugar, no tienen un mecanismo de balance y fiscalización. En teoría, los ministros del Poder Ejecutivo son fiscalizados y controlados por el Congreso. En el límite, pueden ser interpelados y censurados. Con un presidente regional, se supone que eso ocurre en su consejo regional, que es como su minidirectorio o Congresito, pero eso no ocurre en la práctica.

Es un, casi, omnipotente.

Claro. Hay un proyecto de ley o alguna idea que escuché hace poco en el Congreso: que los presidentes de gobiernos regionales tienen que rendir cuentas al Congreso. Porque, aparte, están gastando dineros públicos, tienen actuaciones públicas. Por tanto, tienen que rendir cuentas al Congreso. Ese acto político creo que ayudaría mucho más de entrada, además de cambiarles el nombre. Volviendo: ¿qué tiene uno que reformar del Estado? La parte de la carrera pública y toda la parte de procesos y procedimientos del sector público, de contratación. Además, está el ámbito de las competencias: el gobierno nacional, el gobierno regional, el gobierno local. ¿Cómo interactúan y qué capacidades se transfiere realmente a los gobiernos regionales y locales? Para enfrentar todo ese reto, no veo una institucionalidad preparada. En la PCM (Presidencia del Consejo de Ministros) siempre ha habido oficinas de descentralización, regionalización, pero nunca las he visto con la fuerza y, sobre todo, con el foco de lo que realmente corresponde hacer.

Por otra parte, la variedad del tipo de trabajadores en el sector público contribuye al desorden dentro del Estado.

Claro. Tú tienes en el sector público tres regímenes laborales. El régimen de la 276, que es la carrera pública tradicional, donde la gente gana doce sueldos, tienen el aguinaldo de diciembre, el aguinaldo de julio. Es una carrera muy rígida, hay empleados muy antiguos. Luego tienes, en las islas de modernidad, la 728, que es el régimen del sector privado: doce sueldos, gratificaciones, CTS. Y tienes los CAS (Contrato Administrativo de Servicios), que antes eran lo que se llamaba SNP: Servicios No Personales, que son como contratados de cuarta categoría en el Estado. El Estado es el mayor informal del Perú. Es el que más ha incumplido, previo a la ley CAS que se dio en el Gobierno anterior, para formalizar esta situación. Ahora, el tema es que esos CAS son, generalmente, los que mejor trabajan en el sector público. Es la gente más capacitada, pero la que tiene las peores condiciones laborales. Entonces, no se trata de contratar a todos los CAS. Sería un grave error interpretar de esa manera la ley. Más bien los CAS, probablemente, van a terminar siendo contratados para las plazas que se vayan abriendo en el sector público y a concurso.

A veces, parece que el Estado no sabe que es el mayor informal del país.

Sí, exacto. El CAS, de alguna manera, formalizó el régimen de Servicios No Personales. Un régimen que, por un lado, le permitía flexibilidad al Estado de contratar gente y, también, salir de ella cuando no la necesitaba o había un cambio de ministro. Por otro lado, era un régimen casi esclavizante. Yo tengo amigas que han trabajado en el sistema de CAS y ni siquiera tenían maternidad, no podían faltar, no tenían vacaciones. Eso era cuando se llamaba Servicios No Personales. El CAS, de alguna manera, formaliza. Eso se dio en el marco de los decretos del TLC, si no me equivoco, cuando Mario Pasco era ministro de Trabajo (diciembre de 2007 a octubre de 2008). Pasco sí fue un ministro que hizo algunas cosas interesantes, como SERVIR (Autoridad Nacional del Servicio Civil), gerentes públicos, CAS. Sí trató de ordenar el tema.

Estuvo poco tiempo en su puesto.

Sí. Estuvo poco.

Por otra parte, justamente acerca de la administración pública, la ministra de Desarrollo e Inclusión Social, Carolina Trivelli, había comentado que “el aparato público está pensado para cumplir con procedimientos que aseguran el seguimiento de cada decisión. Eso hace las cosas lentas”.

En el Estado uno quiere que haya resultados, pero es un Estado que tiene unos procesos y procedimientos que controlan mucho el proceso en sí, y la formalidad de los procesos, pensando que con eso se va a evitar corrupción. Pero lo único que hacen con esa cantidad de marañas, lo único que logran realmente es detener los procesos, hacerlos lentos, y le quitan mucha seguridad y le dan mucho temor al funcionario público. Si un funcionario se salta una formalidad, luego el órgano de control le cae encima. Entonces, ¿cuál es el incentivo del funcionario público: cumplir su labor o evitar ser sancionado? Termina jugando una labor absolutamente defensiva de evitar tomar riesgos, evitar ser sancionado. En el pasado, hubo algunos excesos clarísimos del órgano de control, de Contraloría, llegando hasta el absurdo. Un tema típico que hay, por ejemplo, en las construcciones en el sector público: cuando hay construcciones, alguna empresa gana una licitación y en el proceso de construcción resulta que hay un imprevisto, que es algo adicional. Esos adicionales uno debería ser capaz de negociarlos con el ministerio o la entidad ejecutora correspondiente, pero el de la entidad ejecutora tiene mucho temor de que, al aprobar un adicional, se crea que es un caso de corrupción. Termina yéndose a un proceso de arbitraje, no muy largo, donde un árbitro decide: ¿le corresponde o no le corresponde? Un tema muy técnico. Dice: “Oye, sí. Esto no estaba previsto, esto se gastó, hay que reconocérselo”.

Claro.

El tema debería quedar ahí, pero el funcionario público termina siempre apelando el fallo arbitral en el Poder Judicial. Pero no lo hace por fregar al constructor, lo hace por el temor de que si no impugna el proceso en el Poder Judicial, el órgano de control le dice: “¿Por qué no lo hiciste?”. Lo único que logras es judicializar un proceso que era técnico. Y demoras, entrampas y empapelas todo. Eso te lo pongo como un ejemplo.

Al final, todo esto mantiene el statu quo.

Claro. Todo esto te hace lento el Estado. Luego, también, hay temas ya más de cultura: el Estado tiene que estar al servicio del ciudadano. Eso, en muchas entidades públicas, no queda claro. Tú vas a una entidad pública y sientes que te están haciendo el favor de atenderte. Tú le estás pagando el sueldo a esa persona que está en ese puesto. Es su chamba atenderte. Como en el sector privado: cuando vas a un banco, el cajero te tiene que atender. Se trata de eso. Y si te atienden mal, te quejas. En el sector público te atienden mal y “¿qué te quejas?”. No hay una cultura de servicio al ciudadano, en buena parte. Hay excepciones: algunos distritos funcionan bien, algunas entidades modernas funcionan bien, pero son excepciones. Entonces, el mayor reto está en la parte de la carrera pública. Es un reto inmenso donde se ha avanzado poquísimo.

Avances en el derecho de propiedad

En el Índice de Libertad Económica de este año, de la The Heritage Foundation, Perú está en el puesto 42 entre 179 países. Bajamos un puesto, a comparación del año pasado, y somos la sexta economía de América Latina. Pero seguimos mal en los mismos temas: el combate a la corrupción, el derecho a la propiedad y la libertad fiscal. Estamos bien en cuanto a política monetaria: octavos en el mundo. Estos problemas endémicos, ¿cómo superarlos? Sobre todo, el tema del derecho de propiedad.

En derecho de propiedad, en general, ha habido muchos avances. Diría que ha habido un avance, primero, en el concepto del derecho a la propiedad. Acuérdate de los años setenta y ochenta: te expropiaban empresas, cualquier cosa, tus ahorros. Yo no sé si habías nacido ya el año 85…

Sí.

El año 85, lo que hizo el primer gobierno de Alan García fue expropiarte tus ahorros. Y te expropiaban tus libertades: no tenías libertad cambiaria, estaba prohibido tener dólares…

La estatización.

La estatización viene el 87. El 85, el Gobierno dice que todos los ahorros en dólares se convierten a soles, a una tasa de cambio que el Gobierno decide. Y esa tasa de cambio no te permite recuperar en el mercado los dólares: esa diferencia, te la están expropiando. Te están metiendo la mano al bolsillo. Y le metieron la mano al bolsillo a miles de familias de clase media peruana. Eso ha pasado. La expropiación de la banca que mencionas… Ni qué decir del gobierno de (Juan) Velasco que expropió empresas, tierras, medios de comunicación, todo. La gente se ha olvidado un poco de eso. Hoy por hoy, que alguien intente una expropiación de esa naturaleza es impensable en el Perú. El concepto de propiedad, en ese sentido, ha avanzado. O si te han expropiado para hacer -por una razón de interés social- una carretera, te pagan un justiprecio. Y si el Gobierno te dice: “Oye, te ofrezco tanto por metro cuadrado” y no te gusta, te vas a un peritaje. Y si el peritaje da una cifra mayor, el Gobierno te la paga. Hemos avanzado bastante más de lo que pensamos en el derecho de propiedad. Sobre todo en el reconocimiento de la gente sobre ese derecho. Obviamente, siguen habiendo invasiones de tierras del Estado, hay invasiones de concesiones mineras. Pero son temas más acotados para eso. A ningún Gobierno se le ocurre hoy recortar la libertad cambiaria o meter la mano a los ahorros de alguien. Lo que pasa con Argentina, la expropiación de Repsol: no veo una manera de que pueda ocurrir en el Perú.

Las décadas de 1970 y 1980: veinte años perdidos

Digamos que esta mejora, en cuanto a los conceptos del derecho de propiedad, ha contribuido al boom de construcción que hay en el país.

Es correcto. La gente hoy construye su casa, toma un alquiler o un crédito hipotecario, entra al programa Mi Vivienda, al programa Techo Propio. Gente de clase media que tiene la oportunidad de comprar una segunda vivienda para alquilar, sabe que la va a alquilar y no van a venir con un control de alquileres. Lo que hubo en el gobierno de Velasco y duró hasta comienzos de los noventa era un control de alquileres. Mucha gente de clase media que había ahorrado, teniendo una segunda vivienda para alquilarla, se pauperizó porque le ponía un alquiler tan bajo que ni siquiera cubría el costo de esa vivienda. Eso era lo que teníamos en el Perú en los setenta y ochenta, no hay que olvidar. El Perú perdió dos décadas. Bien por tu generación que no vivió esas épocas. Mal por la mía que perdimos esos veinte años. El Perú de los setenta y ochenta fueron veinte años absolutamente perdidos por un pésimo manejo de la economía y, entre otros conceptos, fue una falta de respeto para los derechos de propiedad.

Pero, también, fue parte de un proceso latinoamericano. Había otros países en situaciones similares: sociopolíticas, socioeconómicas.

Eso es cierto. Es cierto que hubo, pero diría que el Perú fue de los más extremos. De los que llevó a un mayor extremo e incompetencia eso. Mucha gente dice que el Estado Peruano se destruyó en los noventa: no. Se destruyó en los ochenta. Recordemos que el primer semestre del año noventa, en plena hiperinflación, el último semestre del primer (gobierno de Alan) García, la presión tributaria era de 3%, 4%. Ahí destruyes el Estado. ¿Cómo un Estado vive con 3%, 4% de presión tributaria? No recaudaba. No había ningún control ni supervisión, (los impuestos) los pagábamos por inercia. El Estado se destruye ahí. Se destruye la administración pública, las instituciones del Estado. Es cierto lo que dices, que en otros países de América Latina hubo esta tendencia, pero en ninguno duró veinte años y pocos llegaron a un proceso hiperinflacionario como el que Perú llegó a fines de los ochenta. Entonces, esos veinte años fueron perdidos. Y se empiezan a recuperar en los últimos veinte. En esa recuperación hay actividades de la sociedad e instituciones que han avanzado muy bien, sobre todo en el sector privado, y otras que se han rezagado. Dentro de las que se han rezagado está buena parte del Estado.

Obstáculos para la inversión privada

Quería conversar sobre algunas cosas que usted había escrito en su columna. Por ejemplo, del tema de la inversión privada: que no se le estaba promoviendo sino que, incluso, en instancias gubernamentales, se le está obstaculizando, y hasta atacando. ¿Hasta qué nivel es este tipo de obstaculización?

Primero, lo siguiente: cuando el Estado no funciona bien, determinadas actividades económicas que dependen mucho de su relación con el Estado, se pueden trabar. Y eso pasó, sobre todo, en el primer cuatrimestre de este Gobierno, donde en el sector público se empezaron a trabar muchos proyectos de inversión, proyectos de infraestructura, donde no había una contraparte en el Estado que ayudara a facilitar. Era por proyectos de concesión, por ejemplo, de líneas de transmisión. Proyectos entregados en concesión por el Gobierno y donde el (sector) privado no sabía si le aplicaban la ley de consulta previa: no había nadie en el Estado que le responda. Nadie.

En el sur sobre todo.

En el sur, claro. Son procesos que se han atrasado. El tubo de gas de TGP (Transportadora de Gas del Perú), la ampliación, está atrasada muchos meses. Entonces, el Perú tiene necesidades infinitas de inversión de infraestructura. Eso es una necesidad y, también, una inversión. Hay dinero del sector privado, hay proyectos, pero el Estado, que debe facilitarlos, muchas veces los dificulta. O no cumple su rol de facilitador en la relación del sector privado con las comunidades locales que, evidentemente, cuando ven un proyecto cerca, quieren ver “¿cómo me gano con eso?”. Y, en ese proceso de negociación, el Estado no siempre cumple el rol que debería cumplir, sobre todo en las regiones. Que deberían ser las más interesadas en sacar adelante esos proyectos porque favorecen económicamente a sus ciudadanos.

Petroperú y el gasoducto del sur

Por otra parte, ¿qué explicación le encuentra usted a este interés de Petroperú de participar en 20% en el proyecto del gasoducto del sur?

Uno de los conceptos más básicos y fundamentales de la teoría económica, el más básico, es el costo-oportunidad. Más o menos, significa: “Si este dinero lo quiero gastar en esto, ¿qué mejor uso podría tener?”. Yo te pregunto, como ciudadano: ¿dónde crees que los siguientes 400 millones de dólares del Perú, de tus impuestos, están mejor gastados: invirtiendo 20% en un gaseoducto que podría ser financiado totalmente por el sector privado o en los primeros 400 millones de un Metro para Lima? O 400 millones de dólares para combatir la pobreza rural. ¿Dónde están mejor gastados?

Obviamente, en combatir la pobreza.

¿Y en segundo lugar?

El Metro.

No meterías 400 millones de dólares de tus impuestos en algo que el Estado no tiene nada que hacer porque, fácilmente, el (sector) privado lo puede hacer.

Claro.

Te digo, Gianmarco, hoy día...

Es casi una invasión (al sector privado).

Es una invasión, pero, además, hoy día, el sector privado tiene todo el aval del mundo para hacer todas las obras de infraestructura que sean rentables. Esta se supone que es rentable. Entonces, si es rentable, deja que el sector privado lo haga. ¿Qué tiene que hacer Petroperú ahí?

Es un interés político.

Claro. Hay el sueño de tener una empresa de petróleo. ¿Para qué? ¿Suiza tiene una empresa de petróleo? Que yo recuerde, no. Chile tiene una ENAP (Empresa Nacional del Petróleo), que es chiquitita. Claro, hablan de Petrobras (Petróleo Brasileiro). Ok, Brasil la tiene, ¿y qué importa? ¿En qué va a cambiar el desarrollo del Perú por tener una empresa de petróleo? El costo-oportunidad de los 400 millones de dólares que el Perú quiere meter en el gasoducto, es muy alto. Te reitero: yo, como ciudadano, prefiero mil veces que se vaya a programas de desarrollo rural, carreteras, vías de penetración, para articular a las comunidades de los andes con los mercados. Ahí deberían ir los 400 millones de dólares. ¿No quieres gastar ahí? Haz en Lima. Empecemos con el Metro, de una vez. ¡De una vez! Para transitar bien por esta ciudad. Pero no en eso. Me parece un desperdicio de recursos de un país que no se puede dar ese lujo.

El crecimiento económico redujo bastante la pobreza

El ministro de Economía, Luis Miguel Castilla, había comentado que el Perú, actualmente, es el segundo país con menor nivel de endeudamiento de América Latina. Con una deuda pública bruta, ligeramente por encima del 20% del PBI. Estamos bien a nivel económico. ¿Qué nos falta para estar mejor encaminados como país?

Falta que el Estado funcione. Para mí, el mayor reto es que el Estado funcione, porque si tú ves lo que ha pasado en el Perú en los últimos veinte años, desde que la economía cambió hacia un modelo de apertura económica -regresando a la estabilidad macroeconómica, promoviendo la inversión privada-, desde que se cambió a ese modelo, la economía ha tenido un crecimiento impresionante. Es un crecimiento que ha sacado de la pobreza a muchísima gente. Los índices de pobreza estaban por encima del 50%, casi 60%, y hoy están en 30%. Sigue siendo alto. ¿Qué hacemos para reducir ese 30%? Está muy concentrado en zonas rurales. Hay que combatir la pobreza ahí. Nadie tiene una idea de qué hacer en términos de desarrollo rural. Lo que sí tienes que combatir es la desigualdad de oportunidades. En el Perú, ahí se ha basado todo. Lo que tiene que hacer el Estado es tratar de que todo el mundo llegue lo más parecido a la línea de partida.

Sí. Porque esto genera muchos conflictos sociales. Este ver que hay dinero en el gobierno regional o en el presupuesto nacional y no llega a las zonas rurales.

No llega a las zonas rurales, pero tampoco se gasta apropiadamente en educación, salud, nutrición, aunque ha habido avances muy importantes. Y esto hace que un chico malnutrido no vaya a poder competir con un chico bien nutrido. Entonces, ya de arranque, a ese chico lo condenaste a ser pobre. O un chico con una educación muy pobre no puede competir con uno con buena educación. Ahí ya generaste, de arranque, una desigualdad. Buena parte de esa tarea es del Estado. Uno paga los impuestos, entre otras cosas, para que el Estado haga eso.

Aparte que hay una transmisión intergeneracional de la pobreza, por lo general.

Por supuesto. Porque si tú eres pobre y no puedes educar a tu hijo en un colegio que le dé una buena enseñanza, lo estás condenando a que sea pobre. Y si tú eres pobre extremo y no puedes alimentar bien a tu hijo, estás condenando a tu hijo a que no pueda nivelarse con otros chicos. Eso es, en buena medida, tarea del Estado. Entonces, si el Estado no funciona, la igualdad de oportunidades, que es fundamental para un país, (tampoco). Incluso, desde el tema ético hasta un tema de estabilidad. Lo puedes ver en el tema de los principios o en lo pragmático. Eso no se da ahora.

Le quiero agradecer muchísimo la entrevista.

Encantado.